Geheim verklaren van informatieverkeer tussen ministers & staatssecretarissen strijdt met wet en Grondwet

Chatverkeer tussen bewindspersonen voortaan geheim

Op 2 december 2022 berichtten Frank Hendrickx en Erik Verwiel in de Volkskrant dat:

‘Uit de inventarisatielijst die VWS naar de Volkskrant heeft gestuurd, blijkt dat De Jonge rond de mondkapjesdeal contact had met premier Mark Rutte, met CDA-minister Wopke Hoekstra (destijds Financiën) en CDA-minister Ank Bijleveld (Defensie). De inhoud van die contacten zal geheim blijven door een koerswijziging van het kabinet eerder dit jaar. In juni is al het chatverkeer tussen bewindspersonen vertrouwelijk verklaard. Anders zou ‘de eenheid van kabinetsbeleid’ in gevaar komen.’

Het staat er een beetje verscholen in een bijzin in dit krantenbericht, maar hier wordt, net als eerder met de Rutte-doctrine (geen stukken meer openbaar die interne besluitvorming betreffen), geprobeerd informatie waar burgers op grond van de net nieuwe Wet open overheid en Kamerleden op grond van artikel 68 Grondwet recht op hebben, alsnog geheim te verklaren en te houden. En, net als die Rutte-doctrine 1, kan ook deze Rutte-doctrine 2 niet: die strijdt met de wet en de Grondwet.

In ons staatsrechtelijke stelsel hebben we een paar kraakheldere wetten en regels die bepalen welke informatie de overheid op verzoek of eigen beweging moeten delen of openbaar moeten maken.

Inlichtingen aan Kamerleden op grond van artikel 68 Grondwet

Kamerleden krijgen op grond van artikel 68 van de Grondwet alle inlichtingen die ze aan bewindspersonen vragen. Daarop geldt maar één uitzondering. Inlichtingen hoeven (voorlopig) niet te worden verstrekt als dat strijdt met het belang van de staat. Daarvan is niet snel sprake en dan is het nog maar de vraag of de Kamers om die reden genoegen willen nemen met een weigering om informatie te verstrekken. De Grondwet maakt geen onderscheid naar het soort informatie dat moet worden verstrekt aan Kamerleden (documenten, internberaadstukken, brieven, mails, whatsapps, etc. – alles valt eronder), en ook niet naar intern of extern berichten- of informatieverkeer tussen bewindspersonen. Het enige wat ministers of staatssecretarissen (voorlopig) ‘geheim’ mogen houden is wat er ‘ter vergadering besproken wordt of geschiedt tijdens de ministerraadsvergaderingen (zegt artikel 26 Regelement van Orde voor de Raad van Ministers – RvORM). Dat vanwege de eenheid van het kabinetsbeleid (de homogeniteitsregel). Dat artikel 26 is heel precies opgeschreven en gaat dus alleen maar over ‘wat ter vergadering besproken wordt of geschiedt’: nadrukkelijk niet over meer. Whatsapps tussen ministers of met anderen vallen dus niet onder hetgeen ter ministerraadvergadering wordt besproken of geschiedt. Dat zijn geen vergaderstukken en ministers vergaderen in de ministerraadvergaderingen (daaronder begrepen de onderraden) ook niet per whatsapp. Dat zijn geagendeerde vergaderingen die met schriftelijke stukken worden voorbereid. De inlichtingenplicht van bewindspersonen aan de Kamers op grond van artikel 68 Grondwet is veel breder dan de plicht tot openbaarmaking van informatie aan burgers uit de Wet open overheid (voorheen de Wet openbaarheid van bestuur – de Wob). De weigeringsgronden die de Wet open overheid (Woo) kent, gelden niet in de relatie tussen bewindspersonen en Kamerleden. Een minister of staatssecretaris kan zich niet op de Woo beroepen om inlichtingen aan Kamerleden te weigeren.

Openbaarmaking van informatie aan burgers

Ook de Wet open overheid kent regels over de openbaarmaking van overheidsinformatie. Documenten waarover de overheid beschikt moeten in beginsel openbaar worden gemaakt als een burger daarom verzoekt. Diezelfde overheid moet er, op grond van die Woo, voor zorgen dat overheidsinformatie zich in goede, geordende en toegankelijke staat bevindt zodat die snel en openbaar wordt gemaakt op voor de verzoeker bereikbare en toegankelijke manier.[1] Whatsapps vallen uitdrukkelijk onder de Woo – die berichten worden gelijkgesteld met een document.[2] Dat whatsapps ook onder de Woo vallen wordt door veel bewindspersonen en (top)ambtenaren als overdreven en lastig ervaren (ze vinden het te veel werk, betwijfelen openlijk het nut ervan, en wensen die apps op die gronden niet meer te delen[3]), maar dat is natuurlijk geen grond om niet aan de wettelijke plicht tot openbaarmaking te voldoen. Als dat zou moeten veranderen, dan moet de (net nieuwe) wet Woo maar aangepast worden. Eenvoudigweg winkelen in de delen van wetten die je wel of niet na wil leven ‘om dat het te doen moet blijven’ kan niet. De Woo bevat overigens verschillende weigeringsgronden om informatie uit documenten te weigeren. Een van die redenen is de eenheid van de Kroon – als die in gevaar komt hoeft verzochte informatie niet openbaar te worden gemaakt.[4] Bij die eenheid van de Kroon gaat het in eerste instantie niet om informatie die wordt gewisseld tussen ministers en staatssecretarissen onderling, maar om het informatieverkeer tussen de Koning en een minister/staatssecretaris. Toch nemen we wel aan dat informatie op verzoek ook geweigerd kan worden als dat in de weg zou staan aan het goed functioneren van organen van de Staat, zoals de ministerraad.[5] Dat moet je dan a: wel goed uit kunnen leggen (per verzoek en niet generiek per algemene beleidslijn), en b: het moet wel te maken hebben met de minsterraadvergaderingen en de gevoeligheid van de informatie zelf, zoveel volgt uit de toelichting bij de Woo.[6]

Uit dit alles volgt:

  1. dat het dus niet de regering, of ministers/staatssecretarissen zelf zijn die – op basis van wat zij al dan niet nuttig of nodig vinden – mogen beslissen welke informatie ze wel of niet delen. En,
  2. dat noch de Grondwet, noch de Wet open overheid whatsapp-verkeer op enigerlei manier uitzonderen van de informatie/inlichtingen die openbaar moeten worden gemaakt of gedeeld; integendeel.

Tot geheim bestempelen door de minister-president?

De geheimhouding van whatsapps-verkeer van bewindspersonen wordt ook wel verdedigd op grond van een nieuwe bepaling die in coronatijd aan het Reglement van Orde voor de Raad van Ministers is toegevoegd. Een nieuw artikel 26a uit 2021 uit dat het Reglement van Orde van de Raad voor Ministers (RvORM) zegt:

‘De minister-president kan, zo nodig en zo lang de continuïteit van de besluitvorming in het kader van de bestrijding van het coronavirus (covid-19) dit noodzakelijk maakt, beslissingen nemen, zo nodig in afwijking van het reglement, met betrekking tot de vergaderingen van de raad, zijn onderraden en commissies ten aanzien van de aanlevering van stukken, de aanwezigheid van anderen dan genoemd in de artikelen 2 en 3, de werkwijze, de geheimhouding en de verslaglegging.’ [7] (mijn curs. WV)

Deze bepaling – zonder toelichting (tenminste niet een die ik kon vinden) – is wel heel bijzonder. De minister-president geeft zichzelf, als voorzitter van de ministerraad, hiermee een bevoegdheid beslissingen te nemen, zo nodig in afwijking van het Reglement, met betrekking tot de vergaderingen van de raad, zijn onderraden en commissies ten aanzien van de aanlevering van stukken, de aanwezigheid daar van personen en de geheimhouding en de verslaglegging van die vergaderingen. Die bepaling verdraagt zich niet met wat we wel het legaliteitsbeginsel noemen: je kunt jezelf als bestuurder niet zomaar buiten het parlement om (buiten een parlementaire wet) jezelf bevoegdheden toekennen om daarmee in te grijpen in de rechten van burgers (dat wil zeggen het recht op toegang op overheidsinformatie beperken) of die van het parlement. Om in te grijpen zul je altijd – in onze democratische rechtsstaat – een afdoende wettelijke grondslag (in dit geval in een parlementaire wet) moeten hebben die je die bevoegdheid om zoiets te doen als bestuuur, geeft.[8] En zo’n door een wet gegeven bevoegdheid had de ministerraad niet toen ze art. 26a opstelden. Geen enkele hogere regel, of parlementaire wet (laat staan de Grondwet) geeft de ministerraad de bevoegdheid met dit art. 26a de rechten van het parlement op inlichtingen (op grond van art. 68 Gw) of dat van burgers op openbaarmaking van documenten op grond van de Woo zo in te perken. En al zeker kan je de minister-president niet zo tot geheimstempelmachine verklaren of de bevoegdheid toekennen van het Reglement af te wijken. Wel kent het Reglement van Orde (RvORM) een bepaling (art. 26) die, zoals we al zagen, zegt dat bewindspersonen een geheimhoudingsverplichting hebben van hetgeen ter vergadering wordt besproken of geschiedt, maar die bepaling berust op art. 45 van de Grondwet. En dat doet dat nieuwe art. 26a RvORM zeker niet. Dat art. 26a RvORM gaat veel verder dan art. 26 RvORM. Het geeft de minister-president zowat carte blanche om stukken uit de openbaarheid te houden. Besluiten om dat te doen (of daartoe de mogelijkheid te creëren) zijn dermate ingrijpend en beperken de (inlichtingen)rechten van de Kamers en die van de burger zodanig dat dat niet kan zonder een grondslag in een wet. Ze raken daarnaast ook aan belangen en relaties die helemaal niets met de vergaderingen van de ministerraad meer te maken hebben.  Het Reglement van orde kan de benodigde wettelijke grondslag zelf nooit geven of vormen, want het is zelf geen wettelijk voorschrift.[9] En omdat er geen wettelijke basis (direct of indirect) er niet is, zijn beslissingen op basis van deze art. 26a-bevoegdheid genomen waarschijnlijk niet verbindend: ze kunnen zeker niet zomaar worden ingeroepen tegen diegenen die zich beroepen op hun recht op publieke informatie op grond van de Woo. En in ieder geval kan de minister-president anderen dan ministers of staatssecretarissen (en hun ondergeschikten) – dus personen buiten de kring van de ministerraad – geen geheimhoudingsverplichtingen opleggen. Dat zou in direct strijd brengen met art. 7 van de Grondwet, maar ook met art. 68 Gw en de Woo. Daarnaast druist art. 26a RvORM ook in tegen artikel 20, eerste lid, van de Wet op de parlementaire enquête 2008 (Wpe), dat zegt:

Een minister, een gewezen minister, een staatssecretaris, een gewezen staatssecretaris en een ambtenaar die ten behoeve van een minister werkzaam is of is geweest, zijn niet verplicht informatie aan de commissie te verstrekken over de beraadslagingen in een vergadering van de ministerraad.

Dit artikel is indertijd goed afgestemd op art. 26 RvORM, maar doordat nu art. 26a de mogelijkheid geeft om ook stukken geheim te verklaren die buiten de beraadslagingen vallen van de eigenlijke vergadering van de ministerraad, wordt daarmee de beperkte uitzondering die de Wpe geeft in tegenstelling tot de bedoeling van de wetgever enorm opgerekt. Ministers, staatssecretarissen, e.a. kunnen zich nu ook gaan beroep op hun geheimhoudingsplicht onder art. 26a RvORM (via de werking van art. 21 Wpe), waardoor eigenlijk de minister-president zichzelf de bevoegdheid heeft gegeven om alle corona-gerelateerde informatie die leden van de ministerraad en staatssecretarissen hebben of hadden uit te zonderen als die dat zou willen. Dat kan niet de bedoeling zijn (en is ook niet de bedoeling van de Wpe), evenmin als het de bedoeling kan zijn dat alle corona-gerelateerde informatie op deze manier weggehouden wordt voor de werking van de Woo.

Kortom: de Rutte 2-doctrine – met de generieke uitzondering van (whatsapp)informatieverkeer tussen bewindspersonen, met net als de Rutte 1-doctrine zo snel mogelijk van tafel: ze is tegenwettelijk, en past niet in een democratische rechtsstaat.


[1] Art. 2.14 Wet open overheid (Woo).

[2] Art. 2.1 Woo.

[3] Zie het interview van Kustaw Bessems met VWS-topambtenaar Abigail Norville, ‘Topambtenaar Abigail Norville wil meer streetwise collega’s aannemen: “Te veel interessante mensen kwamen er niet door”’, Volkskrant 4 december 2022.

[4] Art. 5.1, eerste lid en onder a, Woo.

[5] Art. 5.1, eerste lid en onder i, Woo.

[6] Zie de memorie van toelichting, Kamerstukken I, 2020/21, 33 328, N, p. 99 en 100.

[7] Besluit van 27 maart 2020, houdende wijziging van het Reglement van Orde voor de ministerraad, Stb. 115.

[8] Zie daarover o.a. HR 22-06-1973, NJ 1973, 386 Fluoridering.

[9] Het Reglement is een ‘besluit sui generis’ en bindt alleen de leden van de ministerraad en diegenen die onder hun directe verantwoordelijkheid vallen (zoals staatssecretarissen en direct betrokken ambtenaren). Het heeft geen externe werking buiten de ministerraad.

Advertisement

About wimvoermans

Meer nog te vinden op http://www.wimvoermans.nl/ en op facebook http://www.facebook.com/wim.voermans.58
This entry was posted in Uncategorized. Bookmark the permalink.

1 Response to Geheim verklaren van informatieverkeer tussen ministers & staatssecretarissen strijdt met wet en Grondwet

  1. Henriette Lentfert says:

    Het is weer onbegrijpelijk dat dit toch kan en op een heel sneeky manier geregeld. Wat voor mij (en ik denk voor veel burgers) de vraag nu is: wie, wat en wanneer kunnen we nu doen om deze uitzondering onwettig te laten verklaren?
    Hoor graag uw suggesties.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.