Staatsrecht als verlosser

balkenende_ontslag_78703aEen ander Nederland na 13/12? Is door het aanblijven van het voltallige kabinet, inclusief de gegispte Minister Verdonk, na een motie van afkeuring het Nederlandse staatsrecht ‘verkracht’ (Bovend’Eert), 150 jaar staatsrecht in de prullenbak gegooid? (Kortmann), dan wel versleuteld uit onbegrip (Boonen, Eijlander en Van Gestel)? Ik denk dat, op de keper beschouwd, we moeten constateren dat er eigenlijk geen enkele echte staatsrechtelijke regel is geschonden. Wel zijn er op 12 en 13 december politieke fatsoensnormen gesneuveld, en is het vertrouwen in de politiek geen dienst bewezen, maar het staatsrecht is niet wezenlijk gecompromitteerd. Noch de vertrouwensregel, noch de ‘homogeniteitsregel’ is in de wind geslagen. En ook de motie van afkeuring, c.q. vertrouwen (motie-Deijsselbloem 12 december 2006) is niet in strijd met de staatsrechtelijke regels opgepakt.

Dat is wellicht voor sommigen een teleurstellende en onwenselijke conclusie-  ik begrijp de emoties goed, al begrijp ik de staatsrechtelijke operette en ketelmuziek er om heen minder – maar wel de enige conclusie die ons stellige staatsrecht toestaat.

Het Nederlandse staatsrecht – het recht dat bepaalt onder welke voorwaarden welke organen bevoegd zijn tot het nemen van geldende besluiten en normen – dat zich de laatste 150 jaar heeft ontwikkeld, is gekleurd door en ingericht naar de Nederlandse verhoudingen. Het is het staatsrecht van een veelstromenland, van de coalitiedemocratie. In Nederland moeten groepen met heel verschillende denkbeelden samenwerken om te regeren, en moet de politiek ter wille van de bestuurbaarheid van het land veel tegenstellingen kunnen overbruggen. Daarvoor is veel ruimte nodig in de zin van een ruim politiek speelveld, en die ruimte biedt ons staatsrecht. Dat ruimtescheppende karakter van het staatsrecht blijkt juist uit de afwezigheid van regels op terreinen waar je ze misschien zou verwachten. Harde, geschreven juridische staatsrechtelijke regels zijn te vinden in onze Grondwet, het Statuut, enkele algemene wetten (Wet algemene bepalingen en de Algemene wet bestuursrecht). Daarin staan, zeker in vergelijking tot andere landen, betrekkelijk weinig normen die direct de vertrouwensrelatie tussen regering en parlement betreffen. Daarvoor zijn we aangewezen op de ongeschreven vertrouwensregel. Die regel houdt in dat een regering (dan wel de individuele ministers) alleen kan regeren als ze het vertrouwen van het parlement geniet, en dat een minister(s) wanneer dat parlementaire vertrouwen kennelijk is ontvallen zijn (hun) ontslag moet aanbieden. Die ongeschreven vertrouwensregel – een van de weinige ongeschreven staatsrechtelijke regels die we kennen – is een hele voorzichtige, minimale regel. Slechts in geval van gebleken parlementair wantrouwen (dat blijkt in Nederland meestal impliciet, niet expliciet via moties van wantrouwen) zijn ministers staatsrechtelijk gehouden hun ontslag aan te bieden. Zo de regel zou worden overtreden is er geen rechter of scheidsrechter die in kan grijpen: regering en Staten-Generaal bezitten over en weer instrumenten om hun verstoorde vertrouwensrelatie te beslechten. Zo kan het parlement, na gebleken wantrouwen, de regering lamleggen door ieder medewerking aan regeringshandelen/besluiten of wetgeving te onthouden (de regering heeft de Kamers voor heel veel handelingen nodig), de regering kan terugslaan door de Kamer(s) te ontbinden (artikel 64 Grondwet). Daaraan zal in de moderne verhoudingen het staatshoofd bij een vertrouwensconflict tussen regering en parlement niet snel meer mee willen werken. De Koningin komt bij een dergelijke ontbinding te veel zelf in beeld.

De vertrouwensregel is bewust ongeschreven en minimaal, omdat in coalitiedemocratieën ruimte voor compromissen en onderhandelen nodig is. Té dirigistisch staatsrecht zou op dit punt juist politieke dilemma’s en bestuurlijke verlamming kunnen veroorzaken. Terecht is er bij de grondwetsherziening in 1983 voor gekozen die vertrouwensregel niet in geschreven vorm in de Grondwet op te nemen: hij zou dan eerder een hinderfactor zijn en ook rechtsontwikkeling in de weg kunnen staan.

Leggen we de ontwikkelingen van 12 en 13 december 2006 langs deze maatlat, dan blijkt niet zozeer het failliet van het staatsrecht, maar eerder de kracht. Om te beginnen de motie van afkeuring (Deijsselbloem 12 december). We kennen geen strikt onderscheid tussen een motie van afkeuring of een motie van wantrouwen in Nederland. Dat is eigenlijk ook niet echt interessant. Om een minister tot aftreden te dingen moet er sprake zijn van verlies van vertrouwen in een bewindspersoon. Dat is geen staatsrechtelijke knop die aan of uit wordt gedraaid, maar een dynamische ontwikkelende politieke verhouding tussen regering en parlement: hoe groot is het parlementaire wantrouwen, welke consequentie trekt het kabinet, wat is de vertrouwensbreuk het parlement waard? Het is dan ook naïef te denken dat als er maar duidelijk juridisch onderscheid was geweest tussen de consequentie van de motie van afkeuring en de consequenties van de (nagenoeg nooit gebruikte) motie van wantrouwen, de zaak eenvoudiger zou zijn beslist.

Hetzelfde geldt voor de vraag wat een demissionair kabinet nu nog wel en niet mag doen: daar zijn geen staatsrechtelijke regels voor (en moeten er volgens mij ook niet komen). Die vraag wordt geregeerd door de fatsoensnormen tussen regering en parlement op enig moment en bestuurlijke en politieke contexten. Het staatsrecht fourneert de instrumenten voor het geval het menens wordt. Het is echter onzin te denken dat, als er in de parlementaire geschiedenis een paar precedenten over ‘kalme’ demissionaire kabinetten te noemen zijn , daarmee een staatsrechtelijke norm van die strekking ontstaat. Er is meer nodig voordat louter gebruik overgaat in echt recht.

Het kabinet heeft op 13 december een oplossing gevonden die – hoe Frankenstein-achtig ook – het parlement heeft overtuigd en werkbare verhoudingen heeft hersteld. De vertrouwensregel is niet geschonden: er is bij ontregelend en dreigend verlies van vertrouwen een oplossing gevonden die het vertrouwen heeft kunnen herstellen. Ook is de homogeniteitsregel – die niet meer inhoudt dan dat de ministerraad de eenheid van het regeringsbeleid bevordert (o.a. artikel 4 Reglement van orde voor de ministerraad) – geenszins in het gedrang gekomen: dit demissionaire kabinet is door de gedoogsteun van de VVD-ministers nog steeds een club ‘on speaking terms’ die regeren kan.

Dat het allemaal onverkwikkelijk was, en geen schoonheidsprijs verdiende is allemaal waar, maar ik zelf was blij dat er geen staatsrechtelijke guillotine of orakel was dat in plaats van de regering en parlement over de kwestie heeft beslist. Ons coalitie-staatsrecht heeft in bepaalde opzichten juist zijn kracht bewezen. Dat laat de vraag onverlet of we in de aankomende tijd niet toch de discussie aan zouden moeten gaan of we niet alsnog staatsrechtelijke regels zouden moeten maken over de handelingsvrijheid van een demissionair kabinet, de codificatie van de vertrouwensregel, de kracht van de homogeniteitsregel of het meest wenselijke onderscheid tussen en gevolg van de motie van afkering en de motie van wantrouwen. De debatten over staatsrechtelijke vernieuwing van de afgelopen jaren sterken me nu al in de overtuiging dat daar ongetwijfeld iets verstandigs uit gaat komen, en zeer waarschijnlijk zijn dat geen nieuwe staatsrechtelijke regels.

(P.S. foto boven in is natuurlijk van later datum)

Advertisements

About wimvoermans

Meer nog te vinden op http://www.wimvoermans.nl/ en op facebook http://www.facebook.com/wim.voermans.58
This entry was posted in Politiek and tagged , , . Bookmark the permalink.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s